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全球貧困治理中的非洲減貧國際合作

2019-10-21 16:43 來 源:人民網-國際頻道 作 者:安春英 瀏覽 字體:

當今世界正處于百年未有之大變局,國際社會面臨“治理赤字、信任赤字、和平赤字、發展赤字”四大挑戰,其中,不同國家和地區間的貧富分化、發展失衡是“發展赤字”的重要表現。破解“發展赤字”,既需要落后國家以減貧促發展,也需要國際社會協同聯動,大力推動構建人類命運共同體,實現消除貧困的“世界夢”。

全球貧困治理態勢與非洲貧困狀況

第二次世界大戰以來,時代主題實現了由“戰爭與革命”到“和平與發展”的演變。時至今日,減貧仍是重要時代難題。過去數十年,發展中國家通過調動內外資源與貧困持續作斗爭,總體上取得了顯著成果。

從歷史維度看,全球貧困人口規模整體呈下降趨勢。據世界銀行2018年發布的《2018年貧困與共享繁榮:拼出貧困的拼圖》報告統計,按購買力平價計算,以每日支出不足1.9美元的國際貧困線標準來衡量,全球極端貧困人口數量自20世紀90年代起緩慢下降,從1990年的18.95億人減至1999年的17.29億人;進入21世紀以來,在東亞地區尤其是中國減貧成果突出的強勁驅動下,全球極端貧困人口銳減,從2005年的13.52億人減至2015年的7.36億人(見表1);在上述四個年份,全球極端貧困發生率分別為35.9%、28.6%、20.7%和10%。

從國際比較看,若基于靜態觀察,世界貧困人口主要分布在三大區域:東亞和太平洋地區、南亞地區、撒哈拉以南非洲地區,三大區域極端貧困人口占世界比例始終保持在90%以上;若基于動態視角,在東亞和太平洋地區、南亞地區,無論是極端貧困人口數量,還是貧困發生率都呈現不同程度的下行趨勢,從1990年到2015年分別有9.4億和3.2億人口脫貧;而在撒哈拉以南非洲地區,減貧取得進展有限,至2015年該地區貧困發生率仍居高不下,極端貧困人口數量不降反增。撒哈拉以南非洲地區成為世界極端貧困人口最集中、貧困發生率最高的地區。

從未來發展趨勢看,全球極端貧困人口規模預計將從2018年的6.56億降至2030年的4.79億。在聯合國“可持續發展目標”(SDGs)攻堅收官之年(2030年),全球極端貧困人口將愈加集中于撒哈拉以南非洲地區,該地區極端貧困人口約占總量的86.8%。這就意味著非洲大陸的減貧成效將在全球減貧進程中扮演關鍵角色。

非洲減貧國際合作的新變化

非洲作為世界上發展中國家最集中的大陸,一直是國際減貧合作的重點地區。值得注意的是,近年來國際社會對非減貧合作出現了諸多新變化。

第一,國際減貧合作目標從“千年發展目標”(MDGs)邁進到“2030年可持續發展目標”。進入21世紀以來,致力于推動非洲等貧窮國家發展事業的人們日益認識到,要實現減貧的國際發展目標,需要制定有時限、可定量的具體目標。2000年9月,第55屆聯合國大會召開千年峰會,各國首腦齊聚一堂,簽署了以減貧為要義的《聯合國千年宣言》,并制定了實現承諾的“路線圖”,即“千年發展目標”。從“千年發展目標”的核心理念和價值觀看,它以實現發展、和平和人權為標尺,體現的是自由、平等、團結、寬容、尊重自然、共擔責任等一些基本價值觀,亦與人類發展目標相一致,如追求健康長壽、接受教育、過上體面的生活,以及享有參與社區生活的政治自由和公民自由,還與擁有人類發展的必需條件相契合,如環境可持續性、公平——特別是男女平等,以及保證全球經濟環境等。“千年發展目標”的內容包括8項大目標、19個具體目標和48個指數,實際上是諸多國家、地區和國際組織協商的產物。發達國家對非雙邊援助政策或發展中經濟體間民生領域的合作均以“千年發展目標”為政策核心。“千年發展目標”成為21世紀初減貧領域國際合作發展的依托與載體。

當“千年發展目標”截止期(2015年)來臨時,國際社會開始思考2015年后發展議程。經過多輪政府間磋商,“2030年可持續發展目標”于2015年9月召開的第70屆聯合國大會上獲得通過,自2016年1月起正式生效,成為2016—2030年間指導國際發展合作的綱領性文件。“2030年可持續發展目標”關注人類共同發展問題,旨在構建一個經濟繁榮、社會安定、環境友好、全球和諧、共同發展的人類社會。它包括17個大目標和169個子目標,涉及保障個體具有自身發展所需的基本條件、保護和促進集體人力資本開發、確保全球公共產品有效供給三方面內容。

“2030年可持續發展目標”對“千年發展目標”的內容既有延續,也有創新,如兩者目標基本對應,體現其內在關聯與融合。“千年發展目標”中未能完成的項目需要國際社會繼續努力推進,但這種推進不是簡單的重復,而是對目標提升與深化確定了更高的標準,例如,“千年發展目標”在論及“環境可持續性”時,其具體目標是“到2015年,將無法持續獲得安全飲用水和基本衛生設施的人口比例減半”;而“可持續發展目標”要求保障所有人能獲得持續的飲水與衛生設施。“千年發展目標”的“受教育”目標是“普及初等教育”,而“2030年可持續發展目標”則言及“優質教育”“終身學習機會”等更高人力資源開發要求。所謂創新,是指“2030年可持續發展目標”較之“千年發展目標”更加廣泛,新增了部分發展目標。例如,“2030年可持續發展目標”涉及減貧制度與條件的目標屬于創新性內容,旨在關注為人類減貧與發展提供必需的基礎條件與環境,表明人們對貧困與反貧困問題認識的深化。當下,聯合國“2030年可持續發展目標”是對終結貧困、保護地球并確保全人類共享和平與繁榮的強勁呼吁,成為國際發展合作的政策指南與重要支撐,也意味著國家間減貧合作要盡量對接這一國際發展合作新機制。

第二,國際對非減貧合作模式從“南北合作模式”向“南北合作模式”“南南合作模式”并行發展。基于歷史聯系與現實需要,尤其是西方國家出于全球戰略以及政治、經濟和安全利益的多重考慮,一直注重對非洲大陸提供各類援助,國際對非減貧合作遂長期以“南北合作模式”為主。

發達國家對非援助通過多邊機構(如世界銀行、歐盟、非洲開發銀行、國際貨幣基金組織和聯合國下屬機構等)和雙邊援助進行,經合組織發展援助委員會35個成員是發達經濟體對非主要援助方。2010—2017年間,發達國家對非援助流量保持平穩態勢,援助額維持在280億美元左右。2017年,美國、英國、德國、法國和日本對非援助額列居世界前五位,分別為111.9億美元、38.58億美元、36.01億美元、23.61億美元和16.74億美元。從發達國家對非援助的領域分布來看,減貧指向性特點突出。教育、衛生、飲水安全等社會基礎設施占援助總額的近一半(2017年占比為44%),這表明國際社會愈加重視改善貧困人口脫貧條件的重要性;當非洲發生旱澇自然災害、疾病、內亂等情況時,國際社會則為那些饑民、難民、病患提供急需的人道主義救助,因此人道主義援助占比次之(2017年為23%);交通、通訊、電力以及涉農類經濟基礎設施能為非洲國家經濟發展提供便利,這使得國際社會近年來不斷加大對該領域的援助力度。總體看,近年來發達國家對非援助推動了非洲的減貧進程,但程度有所不同。從官方發展援助占國民收入的比例看,2017年丹麥、盧森堡、挪威、瑞典、英國等國達到了發達國家在1970年聯合國大會上承諾的對外援助標準(官方發展援助不低于其國民總收入的0.7%),而德國(0.67%)、法國(0.43%)、日本(0.23%)、美國(0.18%)等國仍未達標。

新興經濟體對非援助屬于南南合作范疇。南南合作起源于二戰后反對帝國主義、殖民主義和霸權主義的斗爭,雖然20世紀下半葉非洲大陸域外的發展中國家對非洲展開了不同程度的國際援助,但由于這些國家經濟發展水平落后于西方發達國家,對非影響力較小。21世紀以來,中國、印度、土耳其、巴西等國經濟崛起,這些國家渴望在國際舞臺上扮演更重要的角色,因此加大了對其他發展中國家的援助力度。新興經濟體對非援助額由2011年的3.4億美元升至2017年的5.2億美元,其中2015年達到7.8億美元。這些發展中國家具有受援國和援助國雙重屬性,與對非傳統援助方相比,它們囿于經濟實力,對非援助金額較小,但其更強調援助主體和客體間的平等合作關系,且在援助領域具有一定特色。例如,中國注重對非減貧人力資源培訓、減貧經驗分享;印度對非援助重點領域是健康、教育、水電能源開發利用、信息技術等;巴西以對非農業、食品安全、健康和公共管理等領域技術援助為主。這對國際援助體系產生了重要影響,拓展了非洲減貧國際合作的渠道。

當然,發達國家作為“南北合作模式”的一方,是非洲國家減貧戰略與實踐的重要外部支撐,其提供的援助資金和項目對非洲國家的減貧事業有一定推動作用。但發達國家對非援助存在國際援助價值取向、附帶條件性、履約脆弱性、政治偏向性等缺陷,為非洲國家所詬病。

而新興經濟體在對非援助體系中的出現,為非洲減貧國際合作注入了新鮮血液,并提供了多元化的合作主體。由此,在減貧合作領域出現的“南北合作模式”和“南南合作模式”在非洲形成減貧績效的國際比較參照系。

第三,中國在非洲減貧國際合作中影響力上升。過去30年,全球貧困人口逐漸減少,中國成為世界上率先完成聯合國“千年發展目標”的國家,對全球減貧貢獻率超過70%。2018年3月,聯合國秘書長古特雷斯表示:“過去10年,中國是為全球減貧作出最大貢獻的國家。”基礎設施建設、產業扶貧、金融扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態扶貧、培訓轉移、易地搬遷、社會保障兜底等“中國式扶貧”做法豐富了全球減貧國際公共產品,為全球減貧事業貢獻了中國智慧和中國力量,使中國在非洲的國際影響力大幅提升。包括非洲大陸在內的國際社會對中國經濟發展與減貧理念、中國減貧方案廣泛認同。

牛津大學人類與發展研究中心主任薩賓娜 阿爾克教授認為,中國的精準扶貧方略在精準識別、精準幫扶、精準管理、精準退出等方面對其他發展中國家有重要的借鑒意義。坦桑尼亞矛星出版社社長瓦特 布戈亞指出,中國在脫貧領域的經驗十分寶貴,中非應在脫貧等各領域開展更為深入的交流與合作。在他看來,“西方國家并沒有給我們提供任何優秀的案例,資本主義沒有帶來成功。這么多年我們嘗試資本主義,都以失敗告終。中國人在脫貧方面取得了成功,是我們的楷模”。

近年來,中國在與非洲國家減貧合作中采用的加強基礎設施建設、農業技術合作、“一帶一路”倡議下的產能合作以及減貧人力資源培訓等做法,體現了帶有“中國標識”特色的“發展—減貧”理念,可“從根本上增強非洲國家的內生發展動力,撬動其經濟和社會協調發展”。中國現已成為中非減貧國際合作的有力推動者,為實現“可持續發展目標”注入了強勁動能。由此,中非減貧合作亦從傳統的扶貧濟困向改善貧困人口生產生活條件、增強自我減貧能力等綜合施策方向深化,中非減貧合作層次明顯提升。

非洲減貧國際合作的發展方向

當今世界百年未有之大變局對非洲而言既是機遇,也是挑戰。大變局下,非洲持續貧困不符合世界各國利益,國際社會將加大對非減貧合作。與此同時,非洲國家需抓住歷史機遇,順勢而為,破解減貧實效不佳的癥結,探索實現大規模減貧之路。

第一,處理好主導減貧戰略與協調外部方案的關系。非洲是非洲人的非洲,非洲的減貧戰略和政策需由非洲國家政府來制定。從非洲國家獨立近70年的發展歷程看,非洲減貧與發展戰略的抉擇與實踐一直面臨著國內和國際兩方力量的博弈。20世紀六七十年代,非洲國家未做好發展國民經濟、擺脫貧困落后面貌的理論準備,直接接受了早期發展經濟學的主流理論,大部分非洲國家實施了工業化發展戰略,對國家經濟增長和工業化確實起到了一定推動作用,但該戰略片面強調國民生產總值的增長,忽視農業生產和人民福利,帶來分配不均、財政赤字、外債劇增等后果,使非洲國家陷入“高增長、低發展”的困境。為擺脫上述困境,1980年非洲統一組織推出了以自力更生、自主發展等為要義的新經濟發展戰略——《拉各斯行動計劃》,終因資金掣肘而未能實行。而在發達國家主導的世界銀行和國際貨幣基金組織“脅迫”下,絕大多數非洲國家不得不步入“結構調整方案”所設定的經濟與社會發展道路,實行經濟領域市場化、私有化改革,緊縮社會福利和各項公共開支。政府對基礎設施的大力投資、對農產品的補貼、對教育與醫療衛生的保障全然被市場化替代,由供求力量驅動。政府的反貧職能被扭曲,出現“錯位”和“缺失”,導致20世紀末非洲陷入貧困化、邊緣化的艱難處境。

21世紀以來,非洲大陸聯合自強趨勢漸增,既有全非層面的《非洲新伙伴計劃》(2001年)、《瓦加杜古宣言》(2004年)、《2063年議程》(2015年),也有國別經濟社會發展戰略,如埃塞俄比亞的《可持續發展及脫貧計劃》、烏干達的《2040年愿景發展戰略》等。與此同時,國際社會推出《2030年可持續發展議程》,美國推出“可持續發展的全球伙伴關系”,日本推出《內羅畢行動計劃》。在此背景下,非洲國家目前仍需協調好自身減貧戰略與外部減貧合作方案的關系。基于歷史經驗和教訓,非洲國家應牢牢把握經濟與社會發展戰略主導權,保持戰略定力,使外部減貧方案只能對接非洲地區或國別發展戰略,真正實現發展道路自主。

第二,處理好國家減貧內源動力與外部援助的關系。非洲長期以來都是接受國際援助的主要區域。2017年,非洲接受國際援助占國際援助總額的26.2%。尋求更多的國際援助由此成為大多數非洲國家解決減貧資金不足的重要路徑,非洲國家均存在不同程度的“援助依賴癥”。西方援助國往往利用其主導的國際援助體系,對援助條件、方式、資金流向等進行干預,使受援國自主性受損,非洲國家深受其害。歷史發展經驗表明,世界上沒有國家能僅靠外援實現大規模減貧。事實上,可持續減貧的關鍵在于貧困人口自身具有減貧的內生動力,主要依靠自我努力來實現減貧目標。在減貧進程中,中央和地方各級政府通過實施相關減貧計劃,尊重貧困人口在扶貧開發中的主體地位,調動其脫貧的主動性、積極性和創造性,實行參與式扶貧。當然,外援也是一國推進減貧的重要外部力量,合理利用外援有助于非洲國家吸收和借鑒國際社會多年積累的扶貧經驗和成功的扶貧方式,提高扶貧開發整體水平。中國擁有管理和利用外援的經驗,較好地處理了自力更生和利用外援之間的關系。中國政府確立了“以我為主”和“為我所用”的利用外援指導思想,在選擇外援項目時堅持三大標準:一是必須符合中國的長期發展規劃,二是必須符合中國的扶貧計劃,三是必須因地制宜。由此,減貧應是基于受益群體的內在需要,遵循自主化原則,爭取外援是為了增強自力更生的能力。非洲國家要堅持以自力更生、自我發展為基礎,合理利用外部國際援助,使貧困人口主要依靠自身力量實現擺脫貧困的目標。

第三,處理好分享減貧國際公共知識產品與探索本土減貧道路的關系。非洲的貧困化具有貧困人口基數大、貧困程度深、致貧原因多元的特點。面對非洲減貧歷史進程的長期性、復雜性情勢,非洲國家僅靠一國“摸著石頭過河”難以迅速取得成效。世界其他國家在減貧過程中積累了不同的經驗。例如,孟加拉國首創了小額貸款做法,巴西通過“家庭補助金計劃”為貧困家庭提供生存保障,印度尼西亞通過發展勞動密集型制造業成功實現農業貧困勞動力轉移,中國大力發展基礎設施解決貧困人口交通通達性問題,印度注重通過人力資源開發為勞動力就業提供堅實保障。上述國家的減貧做法為全球貧困治理貢獻了寶貴智慧,也是減貧領域的國際公共知識產品,可為非洲國家提供借鑒。但同時,非洲國家還要思考上述國際經驗在非洲當地的適應性問題。當今世界是獨特性與復雜性的統一,一國的整體減貧經驗對他國來說不具普適性,這就需要非洲國家結合本國國情靈活吸收國際減貧知識產品,與其他發展中國家加強交流、互學互鑒,逐步完善具有非洲國家特色的內生型減貧方式。

結 語

從1960年大部分非洲國家獨立至今,擺脫貧困、實現國家富強是其一直追尋的奮斗目標。毋庸置疑,在非洲國家與國際社會的共同努力下,其取得的經濟發展成效不容忽視。但與此同時,非洲國家的經濟增長質量未獲根本性變化,體現為“貧困化增長”,貧困問題仍然困擾著當地民眾。對此,無論是發達國家還是發展中國家,基于對非減貧援助有效性的反思,在機制創新、合作定位、領域拓展等方面不斷探索新路徑,非洲減貧國際合作進入新時代。對于非洲而言,各國在國際合作中宜依據本國歷史、文化、經濟發展特點,堅守自身主導性原則,科學、合理地吸收國際組織推介的減貧方案,有選擇地借鑒其他國家的減貧經驗,并經歷外部減貧經驗的本土化過程,最終形成具有本國特色的減貧做法,從而全面加速減貧進程。

(作者系中國社會科學院西亞非洲研究所編審)

文章版權歸屬《當代世界》雜志社

[責編:鐘明華]

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